
剛發行的「旺報」推出了「兩岸六十年」的系列文章,預計陸續分別介紹兩岸在戰後的三十件大事。編輯阿po請我寫一篇有關台灣全民健保的介紹,談談這個台灣戰後最大的社會福利政策的開辦背景、影響和當前的挑戰。醫院的忙碌生活讓我寫文章的工作一直很不順利。要說故事,又想講些道理,感覺真是不容易。最後我用了研究所指導老師的全民健保專書的書名「醫療窮人不再有」當作篇名,希望能指出健保開辦背後重要的社會意義,雖然當前問題重重。順便幫老師打書一下。
我的指導老師江東亮先生,是當年健保規劃初期最重要的舵手之一,因為醫界誤以為健保是當前醫療工作條件惡化的主因,我之前還聽過醫界朋友把當初規劃健保的楊志良教授和江老師,合稱為「江楊大盜」。不知道我親愛的老師不知道聽了做何感想?
主編鐵志很有意思的把這篇文章和另一篇談論中國在1992年全面市場化的專文放在一起。對比於中國把一切問題的解決方案交給市場,台灣的民主在某些方面給了市場一些壓力和控制。
文中的觀點很簡單,如果有觀點的話。全民健保是個政治工程,當前的問題還須政治來解。開辦時期是台灣政府威權年代的末期,民主的浪潮推動著擁有強大的國家權力積極開辦,今日健保的問題,牽涉更為複雜的國家與社會的關係,民主年代的政府需要透過更為細緻的民主治理,才有可能突破當前全民健保在醫界、民眾和政府之間的難題。對全民健保來說,民主政治不是它的問題根源,反而可能是病魔纏身的健保的解藥。因為,我們還不夠真正的「民主」。
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醫療窮人不再有—全民健保的台灣經驗
2009-09-03 旺報
「醫療窮人不再有」!這是開辦全民健康保險制度的重要社會意義,然而,全民健保的台灣經驗同時也牽涉一段複雜的政治過程,並且引發了有關醫療改革的財務危機、社會爭議和後續政治效應。
1995年3月1日,台灣的全民健保正式上路,希望建立一個能夠納入全民,疾病風險共同分擔的社會保險體系。健保開辦15年以來,雖然面臨財務危機的考驗,仍然維持著約七、八成的民眾滿意度,堪稱台灣戰後最重要的社會福利制度。強調全民受惠的健康保險制度,也就意謂著民眾健康的權利正式成為公民權的一環。
政治競爭下的社會福利擴張
在這之前,民眾如果遭逢傷病意外,大多只能自力支付龐大的醫療費用。當時的台灣社會,不乏許多因病而貧、或因貧而無力就醫的情形。當時並不是全然沒有任何社會保險制度,包括1950年開辦的勞工保險和1958年的公務人員保險等13種以職業別為區隔的健康保險;然而直到1980年,擁有健康保險的民眾仍然不到兩成,而且,納保的人多為受雇公家機關、大型民營機構的青壯年人口,反而真正需要照顧的老人、小孩以及經濟弱勢者往往被排除於外。
1980年代特殊的政治氣候,中美斷交的外部危機,以及內部「黨外」反對運動的出現,迫使當時執政的國民黨政府,不得不正視政權合法性的危機。當時,台灣的選舉競爭逐漸白熱化,層級也從地方選舉擴展到中央民意代表選舉,此時「黨外」候選人得票率節節攀升,獲得了將近30%的支持。1986年,民進黨成立之後,不時在選戰中提出照顧弱勢的政治訴求,獲得選民青睞,迫使長期忽視社會福利規劃的執政當局不得不正視民眾福利需求,透過擴充社會福利作為主要的手段,包括修正「勞工保險條例」和「公務人員保險法」陸續通過。從這個時候開始,納入社會保險的受益人口才大幅增加,但仍有近半民眾未被納進任何公共健康保險體系。
問題癥結點在於,這些分立的社會保險體系,具有高度的政治動機與社會控制本質,去商品化的程度仍低,並不是一種普遍形式的社會福利制度。而且在保險費率以及給付水準上,仍存在許多的不平等。這兩個因素造成了台灣民眾在健康照護上的雙重不平等,間接促成了全民健保開辦的政治機會。
巧的是,1986年時任行政院長的俞國華也在當年年初的院會中正式宣布,訂2000年為全民健保目標年。然而,民進黨的聲勢逼人,2000年才開辦似乎太過遙遠,國民黨政府一改過去對社會福利的消極態度,採取更為主動積極的做法推動全民健康保險,將全民健保目標年提前至1995年。
1995年底的立法委員選舉,以及1996年台灣史上第一次的總統直選,是驅趕著全民健保如期開辦的關鍵。1994年7月19日,全民健保法進行三讀,面對來自勞資雙方的抗議,以及醫療院所的消極抵抗等各方爭議,國民黨全力動員黨籍立委,挾其超過60%的立委席次,強力通過全民健保法。
1995年1月,行政院竟要求當時剛成立的中央健保局,務必於1995年3月1日全面實施全民健保。直到開辦前一周,衛生署長張博雅都擔心倉卒開辦而頻頻請示行政院延期實施的可能。當時的健保局總經理葉金川直言:「三月一日不可能開辦!」但在政治競爭日趨白熱的背景下,執政的國民黨拼命「趕進度」的結果就是,全民健保「七年規劃、一年立法,三天實施」,與醫界、行政部門倉卒協商後上路。
全民健保的成就與危機
台灣的全民健保自開辦以來,低廉的保費、高度的民眾滿意度,同時在所得重分配的效果上也略具成效,使得外國公衛學者與衛生政策官員常盛讚台灣的健保成就,甚至諾貝爾經濟學獎得主Paul Krugman都認為美國的醫療政策應該向台灣的健保看齊。
然而,與許多工業民主國家相同,台灣也面臨了醫療支出不斷上升的壓力。自1998年開始,全民健保的醫療給付支出幾乎年年以兩位數的百分比飆長。人口老化、醫療科技的快速發展、醫療資源的浪費,以及醫療體系的市場化與商業化等等,都是醫療支出節節上升的結構性原因。誰該為醫療支出上漲負責?誰該為健保改革的結果買單?在在成為當前全民健康保險最為主要的爭議所在,各級政府、醫界與民眾之間的緊張態勢至今未解。
2001年,民進黨政府針對健保進行第一次全面的總體檢,並提出了「二代健保」的構想,分別從改善財務困境、強化醫療品質與擴大社會參與等面向試圖提出改革方案。然而,在當時初萌的藍綠惡鬥的背景下,醫改政策很快落入了敵我對決的邏輯中。「二代健保」的改革方案,缺乏適當的公共辯論的機會,在政治口水中淹沒。後續的健保改革提案也因為缺乏全面調整體制的政治機會,而只能圍繞在有關成本控制的各種技術策略上。
健保是由中央、地方政府以及勞資雙方分別負擔一定比例之保費,然而在各地方政府積欠保費不斷增加的情形下,健保的財務危機更形雪上加霜。在立法與財政分配權力日趨集中於中央政府的趨勢下,地方政府的社會福利角色模糊,反映出國家內部治理機制的問題。
此外,雖然全民健保由全民來買單,如此龐大的社會福利工程仍然由科技官僚與利益團體作為主要的政策制定行動者,民眾的參與管道相對受限。除了納保者自我組織的強化,為保險費用協定爭取發言權利之外,近來有學者與民間團體試圖引進「審議民主」的概念,嘗試為公共政策發展各種公民參與的機制,以維護社會政策改革過程的程序正義和公共對話,未來是否能發揮影響力有待關注。
全民健保:民主治理的政治問題
全民健保的台灣經驗顯示,健康照顧不單純只是一個公共衛生議題,也是一個攸關社會正義和政治決心的時代課題。健保的發展歷程正標示著台灣民主化的過程,從戒嚴時期具有社會控制本質,以職業別為區隔的分立社會保險體制,到解嚴之後所開啟的政治民主化空間,因應政黨競爭白熱化的時代背景中,出現了以全民為納保對象的全民健康保險。這是台灣社會福利發展重要的里程碑,確實有效降低了社經不平等所引發的健康風險和社會問題。
然而,全民健康保險實施近十五年之後,所面臨的是如何永續經營的危機,無論是地方與中央的財政角力,或是如何落實公民參與的審議過程,都突顯了現階段台灣需要透過更細緻的民主治理,重構國家與社會的關係,使得公共資源獲得更正義有效的配置。
【旺報】台灣篇-兩岸六十年 回首來時路系列之21 全民健保的台灣經驗






